區段徵收、「漲價歸公」與「社會共通資本」論：桃園航空城開發案的初步分析

Zone Expropriation, “Land Value Increment to the Public”, and the Social Common Capital Theory: A Preliminary Analysis of the Taoyuan Aerotropolis Project

Article by 李齊 QI LI

The Taoyuan Aerotropolis Project has been the largest urban land expropriation project in Taiwan in recent years. More than 8,000 households, around 20,000 people, were displaced in the project. During the past decade, this ambitious developmental project had been caught in serious land expropriation disputes and was postponed for years. It is expectable that the ongoing remedy and lawsuit upon defective administrative acts will be a time-consuming battle. This article is structured by three core questions: (1) Why the development of aerotropolis raises strong resistance from the local? (2) How to assess the substantive public interest in the budgeting of the public revenue? (3) How to involve practicable civil participation and supervision during the policymaking and implementation of infrastructure projects? By elaborating on the land expropriation disputes over the Taoyuan Aerotropolis Project, this article proposes a preliminary analysis and theoretical framework on the public interest paradox of zone expropriation. The dilemma of zone expropriation in Taiwan indicates the fundamental tension between the private property rights protection and the infrastructure expansionism. Through juridical and political approaches, protestors against the zone expropriation have kept requesting substantive public interest in the government-led infrastructure constructions.

Keywords: The Taoyuan Aerotropolis, zone expropriation, land taking, public interest, infrastructure

桃園航空城是區段徵收制度在台灣實施以來，徵收土地面積最大的都市開發計劃，影響當地八千多戶家庭，共計兩萬多人。這個雄心勃勃的建設項目，在過去的十多年里深陷徵收爭議，一再延宕開發時程；可以預見的是，目前正在進行的行政救濟，也將是場漫長的爭訟戰。作為地區經濟發展重要指標的國際機場的興建計劃，為何會招致當地民眾的強烈抗議？公共財政目標的實現過程中，如何評估公共利益？公共建設的決策和執行，如何能夠納入實質的公眾參與和監督？這些問題，正是桃園航空城相關行政訴訟的核心癥結點。本文梳理桃園航空城的區段徵收問題及行政救濟方案，並對「區段徵收的公共利益」 問題，提出初步的分析。區段徵收制度在台灣的困境，顯示了私有產權保護與公共基礎設施擴張的衝突。來自民間的反對聲音，對公共建設之公共利益的實質，以及公共利益實現的途徑和程序，提出了持續的追問。

關鍵詞
桃園航空城，區段徵收，土地徵收，公共利益，基礎設施

Header image 2014桃園航空城地景藝術節 by coolloud is licensed under CC BY-NC-ND 2.0

航空城難產

桃園航空城（Taoyuan Aerotropolis）位於台灣桃園市的北側，為「桃園國際機場園區及附近地區特定區計劃」。這個計劃以桃園國際機場為中心，將在機場腹地建立自由貿易港，規劃運輸、物流、航空零組件製造和維修、行銷會展等產業功能，並划設商業區、住宅區等用地。

它的最初構想，起始於為桃園機場新增第三條跑道，當時預計開發面積僅為615公頃[i]；馬英九執政時期，將桃園航空城建設列入「愛台十二項計劃」，並頒布《國際機場園區發展條例》，設立桃園航空城股份有限公司來營運機場周邊的土地開發及投資管理。2010-2013年，經由層層核定，擴張為總面積達六千多公頃的大型綜合建設。政府參考新加坡樟宜機場和韓國仁川機場，欲使桃園航空城躋身為亞洲重要的國際機場，帶動桃園的都市發展。

航空城計劃成形期間，也是「區段徵收」土地開發方式在全島各地推進，引發尖銳爭議的時期。不願自家土地被納入開發範圍的地主，組成「桃園航空城反迫遷聯盟」。2014年內政部都市計劃委員會（下稱「都委會」）832次會議通過航空城「審定版」(內政部, 2014)後，持續出現各類希望納入或剔除區段徵收範圍的民眾陳情、社區意見和集體抗爭。直至2018年3月都委會 「再審定」通過都市計劃，徵收範圍才大致底定[ii]。最終確定的桃園航空城開發總面積達4564.26公頃，計劃透過區段徵收取得3147.8公頃土地，其中交通部辦理區段徵收面積1413.2公頃（機場園區，稱作「蛋黃區」），桃園市政府辦理區段徵收面積1734.5公頃（機場附近地區，稱作「蛋白區」）[iii]。2020年，內政部土地徵收小組會議審議通過區段徵收計劃(內政部, 2021)。在徵收公告發佈後，幾經修訂的都市計劃書，於2021年7月確定最終版本。

歷經逾十年的徵收爭議，桃園航空城開發計劃終於啓動。這是區段徵收制度在台灣實施以來，面積最大的徵收計劃。由於涉及的土地面積規模大、人口多，且大部分徵收土地為非都市土地，龐大的開發利益和影響規模，讓這個開發案受到各界的密切關注。除了區段徵收糾紛，十幾年間，圍繞著航空城開發的公共爭議事件層出不窮，如土地炒作弊案[iv]、聽證程序[v]、環境影響評估[vi]、廟宇遷址[vii]、航空城公司嚴重虧損[viii]，等等。本文主要聚焦於桃園航空城開發的癥結點——區段徵收制度的公共利益問題——予以分析。

何謂「區段徵收」

在台灣，區段徵收是都市地區大型公共開發項目中常用的土地徵收手段。區段徵收指的是「政府基於都市開發建設、舊都市更新、農村社區更新或其他開發目的需要，對於一定區域內之土地全部予以徵收，並重新加以規劃整理後，由政府取得開發目的所需土地及公共設施用地，其餘可供建築土地，部分供作原土地所有權人領回抵價地之用，部分讓售或撥供需地機關使用，剩餘土地，則辦理公開標售、標租或設定地上權，以處分土地之收入償還開發總費用」[ix]。在區段徵收中，原土地所有權人可領取按土地市價計算的現金補償；或是申請按權利價值配回開發後的住宅區或商業區土地，一般而言，地主可領回被徵收總面積40%的「抵價地」。

行政院甚至於1990年通過函釋規定：「凡都市計劃擴大、新訂或農業區、保護區變更為建築用地時，一律採區段徵收方式開發。」[x]與地主分享開發利益的「抵價地」模式，有效地減少來自地主的阻力，使區段徵收在1990年代以後成為都市整體開發的重要工具。正如傅偉哲(2022)所指出的，解嚴後的民主政治體制迫使執政者採取更為「細緻」的徵收方式。「抵價地」式區段徵收，是藍綠執政者為了政治生存而一致採取的手段，以降低社會衝突、推動地方公共建設並擴張房地產市場。

楊松齡(2014)認為，進入千禧年代，「開發利益分享型」的區段徵收制度，逐漸演變為「公私合伙型」：政府為了吸引民間資本共同投資大型開發案，更傾向於採取區段徵收形式，一次性徵收大面積的土地。相關的批評觀點都指向一個根本的問題：區段徵收成為政府和財團挾「公共利益」為名，過度開發、浮濫徵收、炒作地皮的手法，這種開發方式加速地產資本化，帶來嚴重的貧富差距和社會不平等(徐世榮, 2020)。

公共建設：什麼是公共？是否必要？

目前，針對桃園航空城開發的行政訴訟皆已進入司法程序。自2021年桃園航空城都市計劃書發佈後，由環境權保障基金會、環境法律人協會、台灣人權促進會、航空城反迫遷聯盟等團體，協助被徵收者展開行政訴訟。這些行政訴訟有三個主要的目標：撤銷機場第三跑道的環境影響評估的審查結論；撤銷機場園區的土地徵收處分；宣告航空城都市計劃無效。

這些案件主要針對航空城開發的公益性、必要性審查過程的瑕疵進行爭訟。2012年《土地徵收條例》修訂，加入徵收的公益性和必要性評估制度，規定「需用土地人」在提交徵收計劃書時，應檢附公益性及必要性評估報告（第3-2條、第13條、第13-1條）。然而，這次修法並不能完全消弭反對意見。將區段徵收視為對私有財產權嚴重侵害的觀點認為，上述公益性和必要性規範，與被徵收者的直接相關性不足(戴秀雄, 2014; 胡博硯, 2014)：公益評估指標來自開發計劃的社會總體考量，而非基於被徵收者為公共建設所付出的「特別犧牲」[xi]。反對者主張，公共建設之經濟發展前景，不能作為決定性的公益因素，來支持徵收個案的正當性和必要性。

對公益性、必要性規則的詮釋，成為區段徵收行政司法攻防的核心。例如其中一份撤銷區段徵收的訴訟案[xii]，原告律師指出，在2018年的區段徵收開發範圍審查中，對「產業專用區」面積估算和人口推估數據，採用的是缺乏時效性的2006年工商普查資料。該案其中一位原告地主的土地位於機場60分貝噪音線內，原告律師主張，「噪音防制」並不是徵收的公益目的，應予以地主補償，而非徵收土地。根據桃園航空城區段徵收範圍的處理原則，屬於開發計劃邊緣地區的土地，地主在符合一定條件下可申請「剔除區段徵收」。因此，地主認為，自己的土地處於航空城邊緣地帶，保留土地對於自由貿易港區和航空城特定區的影響甚微。這些訴訟亦強烈質疑開發計劃缺乏公眾參與：由「都委會」和土地徵收小組會議全權決定徵收範圍，被徵收人無從得知、參與會議內容，只能在會議後接受徵收的處分。[xiii]

「漲價歸公」與「社會共通資本」論

台灣的區段徵收制度溯至「平均地權」原則中的「照價收買」和「漲價歸公」 (鐘麗娜, 2014, p. 72)。「平均地權」是孫中山在二十世紀初期為國家實業建設的需要而提出的土地管制思想，包含四個原則：規定地價，照價徵稅，照價收買，漲價歸公(蕭錚, 1966)——政府普遍地規定地價，並定期收取地價稅；當政府需要土地時（如興建海港、商埠、新市區，或修建鐵路等基礎設施），再按照地主所報的地價收購土地。孫中山認為，因社會生產力進步、交通發達而實現的土地增值並不是個別人的勞動所得，應屬於全社會共有，因此，通過「平均地權」的制度設計，將扣除土地原有價值後上漲的部分收歸國有，可以達成「地利共享」。

孫中山「平均地權」理念深受土地租稅國有化思想的提倡者約翰·彌爾（John Stuart Mill）、亨利·喬治（Henry George）及德國土地改革學派的啓發，尤其是德國土地改革協會秘書長單威廉（William Schrameier）為德國軍方佔領膠州灣、創設青島市而制定的《德國青島地區購地條例》（1989），即是「區段徵收」制度構想的雛形。《德國青島地區購地條例》規定，德國總督府享有優先購地權，特別是租借西部用來建設新城的土地。在公共建設用地外，其他土地全部公開出售給私人，用來支付政府初期購地的費用(Matzat, 2010, pp. 32–33)。

國民政府遷台後，在「美援」體系下由「中國農村復興聯合委員會」主導的台灣農村地區土地改革，奠定了戰後台灣土地私有制的制度環境。1954年，農村土地改革告一段落後，行政院旋即訂立《實施都市平均地權條例》，計劃在都市地區課證土地重稅和實施區段徵收。平均地權原則，本即是針對都市地區土地改革而設計的方案；但是，這些挑戰私有土地產權的「漲價歸公」措施，在戰後台灣的政治條件里難以推行，市地土改「以失敗告終」(張景森, 1992; 李承嘉, 2012)。

在1990年以前，區段徵收的實施案例屈指可數，直到抵價地式區段徵收制度改革，允許地主配回開發後的土地以分享土地增值收益，區段徵收才逐漸成為新市區開發的原則性手段。抵價地式區段徵收只達成了部分的「漲價歸公」，然而，其財政激勵機制導致的「濫徵」問題，引發了更多的徵收衝突。從不同的開發案例都可以觀察到，提前在待開發地區進行產權移轉與整合的投機者將獲利，而小地主、零碎地的持份者，以及無產權的事實居住者，將會失去基本生存資料和居住權，即使獲得了賠償金，也無力回購開發後的配套住宅。區段徵收公共利益問題的核心，是「公共利益」的矛盾內涵：都市發展、公共財政、人民居住權與產權保障，不同性質的公共利益之間，孰輕孰重？

日本數理經濟學家宇澤弘文在研究「成田機場問題」時採用的「社會共通資本」（Social Common Capital）概念，對於我們思考上述問題具有一定的啓發。日本成田機場建設計劃自1960年代啓動後，因民眾激烈反對而始終無法完工。二十多年的時間里，不願土地被強制徵收的農民和運動團體，組成「反對同盟」阻擋開發；對峙最激烈的時期，出現傷亡、自殺案件，甚至有民眾佔領控制塔台導致機場癱瘓，警方也多次動用武力鎮壓。在獲得運輸省官員「在任何情況下，都不會採取強制手段徵收」的承諾下，宇澤弘文於1991年參與「隅谷調查團」，協助雙方調解，並出版了調查報告《「成田」とは何か——戦後日本の悲劇》（岩波書店，1992）。

「社會共通資本」指的是涵蓋自然環境、社會基礎設施和社會制度的廣義的公共財。宇澤認為，應尋找一種超越強制性的公權力、更具社會共識的信託（fiduciary）機制來管理公共資產，因為，「政府在管理、經營對全體國民來說都十分『重要的』共有財產，即『社會共通資本』時，未必有遵照憲法上所規定的『應該要得到國民的委託與信託』之原則」，「這在土地徵收法的條文和實際徵收過程中都清晰可見」(宇澤弘文, 2017a, p. 57)。「成田悲劇」之成因，是政府在公共基礎設施建設的財政評估中，沒有納入完整的「社會成本」考量——除了一般的工程建設成本外，還應包含與社會、文化相關的常態性支出，這些支出將用於降低興建工程對地方社群的衝擊。宇澤認為，這些「社會成本」被轉嫁給成田機場周邊被迫消散的農村聚落，「由極少數的人來承擔」(宇澤弘文, 2017a, p. 75)。「社會共通資本」回應了凱恩斯主義的財政觀點：凱恩斯主義強調事後救濟，即通過直接轉移收入來解決分配不公的問題；而宇澤指出，分析財政支出對有效需求的影響是不足夠的，還須具體分析財政支出的實質內容(宇澤弘文, 2017a, p. 22)。

經典的「公地悲劇」理論(Hardin, 2009)和「反公地悲劇」理論(Heller, 2010)都將注意力集中在稀缺資源的所有權性質及其使用效率的辯論上。前者認為，因所有人都享有公地的使用權，必然會導致公地被過度使用，造成資源枯竭；後者則認為，產權過度分散會導致資源因使用不足而被浪費。宇澤反對新古典主義的「公地私有化」觀點，他對傳統公地制度的興趣使他將「公地」視為共同體本身[xiv]，而非僅是經濟上的產權整合：公地的所有權不只是人對物的所有關係，「而是以特定的社會條件為基礎，擁有歷史規定的複雜內容。大多數公地體系中，權利、義務、職責和成本相互制約、彼此協調」(宇澤弘文, 2017a, p. 56)。在這個意義上，土地整合的問題不是單純的財政-經濟效益問題。由公權力介入的土地所有權轉移和再分配，須謹慎地衡量共同體政治的複雜性及其社會後果。

結語

公共建設與公有資產的擴張要如何取得社會共識與信任？這是桃園航空城多年來難解的困局。歷經政黨輪替、行政爭議、司法攻防，這個開發案幾乎是過去十年台灣迅速變遷的經濟-政治地景之橫斷剖面。相似的環評爭議、零碎產權與失地悲歌，曾經在2010年代抗議區段徵收的「大埔事件」[xv]中集結了大規模的政治動員。目前，針對桃園航空城開發的行政救濟方案，還是在既有的制度框架內尋求限制徵收權力的方法。「區段徵收的公共利益」之問，在實踐中會走向何處，值得更深入的討論和研究。

參考文獻

Hardin, G. (2009). The Tragedy of the Commons. Journal of Natural Resources Policy Research, 1(3), 243–253. https://doi.org/10.1080/19390450903037302

Heller, M. (2010). 僵局經濟 (初版.). 繁星多媒體.

Matzat, W. (2010). 單威廉與青島土地法 (金山, Trans.). 青島出版社.

Uzawa, H. (2005). Economic Analysis of Social Common Capital. Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9780511610462

傅偉哲. (2022). 有土斯有權：戰後台灣的土地徵收與政治生存. 國立清華大學.

內政部. (2014). 擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計劃書(內政部都市計劃委員會第 832 次會議審定版).

內政部. (2021). 擬定桃園國際機場園區及附近地區特定區計劃（第一階段）書.

宇澤弘文. (2017a). 空港粉碎: 日本農民的怒吼與成田機場悲劇 (初版). 公共冊所.

宇澤弘文. (2017b). 社會共通資本 (李博, Trans.). 浙江人民出版社.

徐世榮. (2020, September 22). 《超額徵收》徐世榮導讀：台灣的土地未實質解嚴，「區段徵收」嚴重侵害基本人權. 關鍵評論網. https://www.thenewslens.com/article/140654

戴秀雄. (2014). 由制度設計面向論抵價地式區段徵收. In 社團法人台灣法學會 (Ed.), 台灣法學新課題(十) (pp. 53–123). 元照.

李承嘉. (2012). 台灣土地政策析論: 從改革到投機的福爾摩沙 (初版). 五南圖書.

楊松齡. (2014). 區段徵收公益審查之探討. In 市地重划與區段徵收研討會專輯. 高雄市政府地政局.

胡博硯. (2014). 論土地徵收中公益性與必要性之評估. 26:2, 67–04.

蕭錚. (1966). 平均地權本義 (再版). 中國地政研究社.

鐘麗娜. (2014). 區段徵收論 (初版). 財團法人中國地政研究所出版.

張景森. (1992). 虛構的革命:國民黨土地改革政策的形成與轉化(1905-1989). 台灣社會研究季刊, 13, 161–194.

註釋

[i] 焦點事件，「桃園航空城」：https://eventsinfocus.org/project/7145679/。

[ii] 焦點事件，「爭議逾十年　航空城土地徵收　過了」：https://eventsinfocus.org/news/7145728/，2020-04-29。

[iii] 桃園航空城公司，「計劃說明與進度——區段徵收」：https://taoyuan-aerotropolis.com/cht/index.php?code=list&ids=40/。

[iv] 公民行動影音紀錄資料庫，「航空城弊案連連 居民發起公審航空城遊行 提三不一要訴求」：https://www.civilmedia.tw/archives/19449/，2014-06-24。

[v] 焦點事件，「桃園航空城 進聽證程序 正反交鋒」，https://eventsinfocus.org/news/239/，2015-10-04。

[vi] 環境法律人協會，「桃園機場第三跑道油庫迫遷未完整評估 環評不要打假球」：https://www.eja.org.tw/2669122290333223135422478/4877211/，2020-03-04。

[vii] 台灣民眾電子報，「福海宮歷史建築存廢難 　 文化局五點聲明」：https://allnews.tw/news/11666/，2020-07-03。

[viii] 監察院糾正案文[106財正0018]：https://www.cy.gov.tw/CyBsBoxContent.aspx?n=134&s=5751/，2017-08-16。

[ix] 內政部地政司，「區段徵收」：https://www.land.moi.gov.tw/chhtml/content/72/。

[x] 行政院，1990年8月10日，台內字第 23088 號函。

[xi] 根據憲法第15條「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」。「特別犧牲」指的是公權力行使致人民財產或非財產遭受損失，且損失程度逾其社會責任所應忍受之範圍。

[xii] 台北高等行政法院110年度訴字第860號。

[xiii] 庭審旁聽記錄稿（作者自行整理），桃園航空城土地徵收案言詞辯論，台北高等行政法院，2023-04-13。

[xiv] 宇澤認為，「commons」翻譯為「社」，比「公地」更貼切(宇澤弘文, 2017b, p. 45)。

[xv] 2010年苗栗縣政府為執行「新竹科學園區竹南基地暨周邊地區特定區「都市計劃，以區段徵收方式，強制徵收未同意居民的土地，引發抗爭。大埔事件及相關抗爭推動了2012年《土地徵收條例》修法，將保護優良農地、公聽會制度、公益性必要性評估、市價補償等條文納入。2013年，大埔四戶被拆遷戶控告區段徵收違法，次年，台中高等行政法院宣判拆遷戶勝訴。

 

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