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馬來西亞政府在羅興亞難民議題上的彈性空間

馬來西亞政府在羅興亞難民議題上的彈性空間

The Malaysian government’s room for flexibility on the Rohingya refugee issue

Article by 王尚旻

Abstract: Malaysia hosts the highest number of refugees in Southeast Asia, yet unlike other major hosting countries in the region, there hasn’t been a significant outcry against the government regarding refugee issues. This paper focuses on Malaysia’s recent refugee policies, analyzing the interactions between Malaysian society, the government, and the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), aiming to explore the nuances of the issue and highlight Malaysia’s different development aspects in refugee accommodation. The study finds that Malaysian society harbors xenophobic sentiments in common aspects such as education, healthcare, employment, social order, and safety, with religious and ethnic diversity further complicating matters. However, the government’s stance on refugee status, its attitude towards refugees, and its role in refugee affairs allow for considerable maneuverability within an imperfect institutional framework, thus mitigating direct societal criticism of the status quo and preventing the issue from becoming a major political agenda domestically at this stage. It is regrettable that refugees face increasing oppression under the government’s tightening policies, creating an unresolved dilemma following the cooling of public opinion.

Keywords: Malaysia, United Nations High Commissioner for Refugees, refugee policy, Rohingya refugees, xenophobia 

摘要: 馬來西亞是東南亞難民(Refugee)收容人數最多的國家,但社會間卻沒有在難民議題上與其他區域主要收容國一樣,掀起反對政府的巨大聲浪。本文聚焦大馬近年來的難民政策,分析大馬社會、政府以及聯合國難民署間的互動,藉以探討三方及社會內部在難民問題的微妙之處,凸顯大馬在難民收容議題中的不同發展面向。本文發現,大馬社會同樣在教育、醫療、工作、社會秩序乃至安全等常見面向有仇外情緒,而大馬的宗教及多元種族等因素更加深其複雜性。然而,政府對難民身分的立場和看待難民的態度,以及其在難民事務上所扮演的角色,使其在制度極不完善的情況下有較大的搖擺空間,反得以減緩社會對現狀批判的直接衝擊,進而導致該議題未成為國內在現階段主要的政治議題。令人惋惜的是,難民在政府緊縮的政策中所受到的壓迫越趨嚴重,成為社會輿論降溫後懸而未解的困境。

關鍵字: 馬來西亞、聯合國難民署、難民政策、羅興亞難民、仇外心態

壹、前言

根據聯合國難民事務高級專員辦事處(UNHCR,以下簡稱難民署)統計,截至2023年十一月,共有185,000人在馬來西亞登記為難民或正在尋求庇護[1],是東南亞區域最多難民滯留的國家。馬國有來自各地的難民,從緬甸逃亡而至的羅興亞人是比例最高者,佔58%,另外有同樣從緬甸來的克欽族等其他族群,以及來自其他50國的23,010人。[2]儘管與其他區域的主要收容國相比,馬來西亞的收容人數不算太多,在個案選擇上似乎不是最好的選擇,但考慮到難民移動時多會到區域周遭的國家避難,因此難民議題大多會有具區域性的地緣因素,是以馬來西亞在東南亞區域的難民研究中仍有可研究性。

馬來西亞曾在2022年的選舉中出現難民議題的政治攻防,但隨著主要關注議題的聚焦,難民問題的聲量就遠遠不及,民間也非因為難民議題而反政府。在移民議題中,社會整合往往是最後一步卻也最困難的原因,即使是被認為較成功的案例,也仍不斷出現制度缺失或資源不足而產生的齟齬,進而導致收容國社會、移民和收容國政府三方間的抱怨,許多國家如德國和土耳其的執政黨更因此在選舉中付出代價。[3]因此,本文試圖討論馬來西亞在該議題中政府所扮演的角色以及難民政策的制度,藉以釐清馬來西亞社會間為何沒有因為難民收容而反政府。在這個議題中,Bilal和Irawati (2018)提供本文在說明馬來西亞處理該議題時所適用的法規此一方面的輪廓,而Lego(2018)則說明難民署如何在政府政策底下運作,以及兩者在與主權高度關聯的難民問題中的相互作用。

本文將分為兩部分,第一部分討論馬來西亞現存的收容政策,並綜合新聞報導及非政府組織(NGO)的報告來說明大馬的難民政策對難民群體及大馬社會的影響。第二部分則探討政府在難民收容事務中的角色,其中將談到政府與難民署的互動及政府如何回應社會的反彈,並且從文化等因素說明社會對收容政策較高的包容性。

貳、馬來西亞收容政策及影響

(1) 身分認定

難民的身分認定明確載於1951年聯合國在日內瓦所通過的《難民地位公約》(下稱公約)以及1967年的修正案。公約中明確定義難民身分為「因有正當理由畏懼由於種族、宗教、國籍、屬於其一社會團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外,並且由於此項畏懼而不能或不願受該國保護的人;或者不具有國籍並留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由於上述畏懼不願返回該國的人。」[4]

然而,儘管從過往的歷史來看馬來西亞曾有數次處理難民的經驗,[5]但它並不是上述兩項公約的簽署國,因此從法制面來說並沒有確保難民權力的義務。以其過往經驗來看,馬來西亞多半是臨時收容國,也就是這些難民會在第三國審核程序完成後將難民送往第三國進行長期安置(Resettlement)。此外,在居留期間,難民也不會被給予任何資格,因為更準確地說,在法律定義中他們都被歸類為非法移民(Bilal Dewansyah & Irawati Handayani,2018)。
為了確保從各地而來且普遍被認定是難民的人可以在馬來西亞得到必要援助和中短期的生活自理能力,同時避免其基本權利受到嚴重剝削,難民署在政府一定程度的默許下(Jera Lego, 2018),透過核發證件(以下稱難民證)來幫助他們擁有部分權利,允許他們留在馬來西亞,同時防止執法單位將難民以非法移民的理由遣返,導致其再次面臨移動及原籍國的威脅。此模式中,尋求庇護者――也就是尚未取得難民證者,成為群體中最脆弱的一群,而證件核發又曠日廢時,因為難民署必須確保申請人是否是《公約》中排除的對象。[6]這通常需以其攜帶的文件和調閱的資料判斷,但擁有齊全的文件資料對於倉皇逃離和幾經遷徙的人來說非常不容易。值得注意的是,難民儘管可以透過證件保障自己,許多報告卻指出,由於難民證不具國內法律效力,缺乏法律框架的保障,因此即使獲證依舊某程度上面臨同樣的風險。此外,擁證者仍受到許多不友善乃至仇視的眼光和手段所擾,包括正式的教育和工作權利(Chuah等,2019),以及隨疫情而加劇的仇外心理(Verghis等,2021)。

(2) 待遇及其造成的社會影響

由於缺乏法律保障,馬來西亞在難民事務中並沒有一套明確制度化的準則,而是在各個層面中由不同單位執行或協助,以下就三個面向來說明此一情形,並補充難民和社會內部的想法。

醫療方面,獲得難民證者在指定醫療院所可以用外國人費用的50%看診,這是難民署於2005年與政府簽訂備忘錄(MOU)之後的成果,但對難民來說,這樣的費用依然很高 (Wake & Cheung, 2016)。除此之外,由於這項措施僅限於有證者,其他情況下的難民都面臨嚴重的醫療匱乏狀態,導致高機率的傷亡(Chuah等,2018)。因此,難民署與數家私人院所合作,加上部分單位自發性協助和許多NGO的投入,試圖讓至今仍不完整的醫衛網絡健全(Chuah等,2019)。然而,對本地人來說,難民就醫費用的減免意味著醫療成本需要轉嫁到其他項目上,因此每當醫療費用上漲時,難民就成為被大馬社會歸咎的對象;而COVID-19疫情迅速擴散下,醫療資源普遍不足,因此原本填補難民醫療權的醫衛網絡也導致本土社會和難民間的醫療資源分配出現愈發強烈的緊張關係 (Verghis等, 2021)。

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教育方面,馬來西亞禁止難民就讀該國體系下的中小學,也僅有少數大學「低調地」收難民學生。儘管如此,由於族群問題,華人社會間出現對難民較強烈的歧視和排擠效應(Low, 2022)。中小學教育則在政府允許下由學習中心取代,這類機構大多由難民署和非國家行為者資助和設立,教學者也大多是自願協助者。然而,疫情幾乎暴露此模式的所有困境,這包括教學品質、遠距教學的電子設備齊全與否、家計是否能支撐、以及資助端資源挪用等問題,而這也可能導致部分孩童因為經濟困難等因素而被迫暫停學業(Loganathan等,2023)。[7]

馬來西亞法律並沒有給予難民工作權,難民為了維持生計,還是會尋求各式工作,其中有許多人是從事危險工作 (Ghazali, Leong, & Shariff, 2020)。根據媒體報導和機構報告,他們的弱勢身分使其常遭到剝削,包括同工不同酬、薪資拖欠不給、職場言語霸凌、超時工作和暴露在危險環境中工作等。[8]然而,其低薪時的「特質」讓雇主喜歡聘用,卻反倒壓縮本地人的就業機會,造成本地人出現工作資源被瓜分的心態,近一步導致仇外心態。

參、馬來西亞政府的彈性空間

儘管前述已發現馬來西亞社會對於難民進入自身生活有所反彈,但如文章最初所提,在馬來西亞國內,沒有大規模出現因難民政策而反對執政聯盟的聲音。本節試圖歸納出幾個原因,解釋為何難民議題沒有成為主要攻防的議題。

(1)調整的政策

前述提到,雖然馬來西亞政府沒有給予難民工作權,但事實上,它曾進行一個小規模的試點計畫,開放300名在難民署登記過的羅興亞難民在種植場進行合法工作。儘管後來普遍認為是以失敗收場,但至少證明官方試圖就工作權做調整 (Ghazali, Leong, & Shariff, 2020)。然而,疫情下針對難民的限制變得更多,許多產業被強制或半強制地要求聘用當地人,造成許多難民失去生計來源;政府也透過篩檢大規模抓捕無證件者和散播錯誤觀點,導致社會的仇外心態變得更嚴重,而這些都和社會間的緊張關係及對難民的態度激化有關 (Verghis等, 2021)。

成功扭轉馬來西亞政治版圖的希望聯盟(下稱希盟)也在難民政策上出現調整,形成在野時期較為衝撞而執政時期相對保守的難民政策。在2018年的大選前,希盟曾做出對難民友善的政策宣示,包括批准《公約》和確保難民的合法工作權。然而,在聯盟失去執政權之前,並沒有相關法律條文的變動,而甫於2022下半年勝選,由安華率領的希盟也沒有針對該議題在做出相同程度的宣示。[9]

值得注意的是,馬來西亞政府在2022年7月批准難民資訊追蹤系統(Tracking Refugees Information System, TRIS)計畫的全面實施,它是馬來西亞政府2017年設立的一個平台系統,用於監測和收集難民的各項數據,包括難民卡資訊和生物辨識等個資。根據該平台網站,系統設置是為了「通過正確和準確的註冊,避免對馬來西亞和馬來西亞公民造成風險和威脅」因為「這些龐大的難民人數需要適當的管理來監測和跟蹤他們的活動,以確保國家安全。該國難民人數的增加對政府產生了不良影響。」儘管如此,這項計畫卻是在五年後的選舉前,難民議題在國內發酵為政治議題後才被批准強制執行。此外,許多難民並不信任該制度,尤其是該系統核發的證件(MyRC)並不能有效確保零風險的逮捕和居留,也無法讓他們離開非法或非正規的工作環境及教育體系,更糟的是,據稱已有數人在取得該證後仍被逮捕 (Qarssifi, 2022a)。

(2)與難民署的互動

2019年後,難民署表示已無法進入拘留中心辨認身分待確認者,這導致難民可能得在更糟的環境待更久,同時也凸顯難民治理在馬來西亞的矛盾性,即政府無意直接處理和治理,而是透過如難民署等第三方單位來運作,但又擔心以難民署為首的難民收容網絡可能損及主權行使,並造成社會不滿政府的不作為。
當難民議題在2022年發酵的時候,首相府特別職能部長Datuk Dr Abdul Latiff Ahmad在議會的回應是「難民署辦事處的存在被視為吸引難民申請難民署卡並留在該國的“拉力因素”。」(Povera & Yunus, 2022)他還提到關閉難民署吉隆坡辦事處並接手難民事務的可能性,不過這被認為是與選舉有關的政策,以安撫保守派 (Qarssifi, 2022b)。無獨有偶,國家安全委員會秘書長Rodzi Md Saad也提到類似觀點,認為難民證不須經過政府核查是不尊重該國,也導致「國內事務」受到外在勢力影響 (FMT, 2022);而同樣概念也在內政部長Hamzah Zainudin的公開言論中出現,他說將對任何違反馬來西亞法律的外國人採取行動,包括將他們遣返,無論他們來自哪裡 (Yusof & David, 2022)。

儘管難民署曾經針對其職能做了一系列回覆 (UNHCR Malaysia, 2021),但顯然無法消彌指控,而政府更是在難民議題對立升溫時加劇誤解。呼應本節最初所說,可以發現,政府確實在面對社會的聲浪增加時表現出其本身對於難民署職能的擴張感到擔憂,藉以將責任推給難民署一方,並在緊握和讓渡中選擇收緊對於難民事務的掌控權,形成與其他時期將事務讓渡給非國家行為者(non-state actor)的對比。

(3)文化因素

除了政策治理的面向,本文也發現馬來西亞的宗教和族群問題在難民議題中有所影響。前述提到,馬來華人對於難民進入大學就讀有較多的意見,也有更明顯的排擠性。除了種族,宗教也參與其中。當羅興亞人到來時,馬來西亞社會最初因為其伊斯蘭教信仰而持接受態度;政府雖然不是自願接收,但也曾在難民危機不得不解決時用宗教來包裝其接受難民入境的決定 (郭秋梅, 2020)。這些皆證明收容羅興亞人的背後精神中有一部份來自宗教的相似性,也給予政府決策正當性。然而,當羅興亞人數量增加並擠壓到當地社會時,社會又透過宗教來否定該族群,最常見的言論莫過於認為羅興亞人「不夠虔誠」,其信仰的伊斯蘭教「不夠正統」 (Rashid & Saidin, 2023)。文化,尤其是宗教因素在此案例中所帶來的空間在於,它能使得政府立場與決策不會直接導因於結果,在這層關係中還有宗教作為決策的包裝。當難民接收與否時,政府得以透過伊斯蘭教這層同樣是社會同情、甚至產生共感的包裝來取得大眾的支持,而非其本身立場;而當難民問題在社會間日益尖銳時,宗教又反過來成為社會排斥的理由之一,並將矛頭指向羅興亞人本身的信仰問題,政府立場則可以透過宗教問題改變,而不直接影響政府。

Rohingya refugees in Malaysia – an elderly couple in their home in Kuala Lumpur by Overseas Development Institute is licensed under CC BY-NC-ND 2.0

肆、結論

儘管馬來西亞和其他主要收容國皆在難民收容議題中遇到類似的問題,但馬來西亞社會卻未直接將矛頭指向政府。本文歸納出幾項原因以解釋這個情況。第一,該國政府立場始終反對或不歡迎難民,同時缺乏制度化的規範,更甚者,政府本身就是帶頭製造難民問題者,因此較難將難民與政府政策掛勾。第二,透過部份主權讓渡或收回,政府在與難民署的互動中保有更多彈性,也可在議題發酵時將矛頭指向難民署。第三,宗教不論在政府同意或社會支持接收難民中皆扮演角色,透過這層包裝,政府也得以在難民議題發酵時從包裝中脫身,將難民問題訴諸於信仰問題而非政策有問題。然而,難民也因此在每一次政府緊縮的政策中受到的越趨嚴重的壓迫,成為社會輿論降溫後懸而未解的困境。

注釋

[1]本文後續所稱的難民一詞若未特別排除尋求庇護者,則概括表示難民法定義上的難民和尋求庇護者(Asylum-seeker)。
[2]根據難民署馬來西亞辦公室網頁的數據,除了羅興亞人,還有24,820名欽族和29,700名其他緬甸受衝突影響地區或逃避迫害的少數民族。另外還包括約6,470名巴基斯坦人、3,200名阿富汗人、2,950名葉門人、2,780名索馬里人、2,740名敘利亞人、1,270名斯里蘭卡人、670名伊拉克人、600名巴勒斯坦人等等。詳細數據可參考該辦公室網站:https://www.unhcr.org/my/ what-we-do/figures-glance-malaysia。
[3]關於德國在歐洲難民潮後的政局可見〈Immigration and electoral outcomes: Evidence from the 2015 refugee inflow to Germany〉(Bredtmann, 2022);而土耳其執政黨則因難民問題在2019年地方選舉中敗選,相關新聞可參考〈Syrian Refugees in Turkey: Changing Attitudes and Fortunes〉 (Kınıklıoğlu, 2020)。
[4]1967年的《關於難民地位的議定書》將1951年《公約》的第一條第一款中的「由於一九五一年一月一日以前發生的事情」和「…由於上述事情…」這兩部分文字刪除。這是因為《公約》最初的目的是為了解決二戰後以及共產勢力崛起而流離失所的「歐洲」難民,不過隨著難民此一概念的深化以及各區域間的紛爭所導致的流亡他國之人越來越多,難民的適用範圍從時間和空間上被擴大。《難民地位公約》和《關於難民地位的議定書》的內容請參考網站:https://www.un.org/zh/documents/treaty/OHCHR-1951及https://www.un.org/zh/documents/ treaty/OHCHR-1966。
[5]馬來西亞1975-1995年間接收了25萬多名越南船民,但馬來西亞僅作為第一收容國,大部分的難民陸續由第三國接收。詳細統計數據請參考《不漏洞拉》(黃雋慧,2017)。
[6]《公約》中關於排除的條文可見第一條第六款:「本公約規定不適用於有重大理由足以認為有下列情事的任何人:(甲) 該人犯了國際文件中已作出規定的破壞和平罪、戰爭罪、或危害人類罪;(乙) 該人以難民身分進入避難國以前,曾在避難國以外犯過嚴重的非政治性罪行;(丙) 該人曾有違反聯合國宗旨和原則的行為並經認為有罪。」此外,第三十二條第一款還提到有關可以驅逐出境難民的狀:「締約各國除因國家安全或公共秩序理由外,不得將合法在其領土內的難民驅逐出境。」
[7]個案情況還可參考公視獨立特派員的報導〈受緬甸軍政府壓迫,難民逃亡到馬來西亞!羅興亞難民,漫漫逃亡路〉。參考自:https://www.youtube.com/watch?v=8thiiXfZaSg。
[8]半島新聞台(Al-Jazeera)的報導指出,食品行業最常產生雇傭糾紛,詳見〈Refugees risk exploitation, abuse in Malaysia food industry〉。此外,國際勞工組織(IOM)也曾在2019年發布一項研究,說明馬來西亞難民在就業環境中所遇到的剝削及強迫勞動,詳見〈Situation and gap analysis on Malaysian legislation, policies and programmes, and the ILO Forced Labour Convention and Protocol〉(IOM,2019)。
[9]2022年全國大選後,馬來西亞在難民問題的處理態度又在政府與難民署的會議中回到原本的模式,由政府讓渡部分主權給難民署來處理,相關新聞可參考Bernama的報導:https://www.nst.com.my/news/nation/2023/05/907193/govt-mulling-agreement-unhcr-over-issue-refugees-asylum-seekers-msia。

參考資料

(1)專書/公約
1. 《Convention Relating to the Status of Refugees》(1951).
2. 《Protocol Relating to the Status of Refugees》(1967).
3. 黃雋慧(2017)。不漏洞拉 : 越南船民的故事。台北: 衛城。

(2)網路資料

網站
Kınıklıoğlu, S. (2020.2). Syrian Refugees in Turkey: Changing Attitudes and Fortunes. Stiftung Wissenschaft und Politik . https://www.swp-berlin.org/10.18449/ 2020C05/

Low, J. (2022.10). The Higher Education Labyrinth for Refugee Learners in Peninsular Malaysia. New Naratif. https://newnaratif.com/higher-education-labyrinth-for- refugees-in-malaysia/

UNHCR Malaysia. (2021.4.1). KNOW THE MYTHS FROM THE FACTS: Nine Things About the Refugee Issue in Malaysia. https://www.unhcr.org/my/news/know- myths- facts-nine-things-about-refugee-issue-malaysia

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新聞
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Povera, A., Yunus, A. (2022.10.7). UNHCR office here to be shut down, role to be taken over by govt. New Straits Times. https://www.nst.com.my/news/nation/2022/10/838165/unhcr-office-here-be-shut-down-role-be-taken-over-govt

Qarssifi, W. (2022.8.11). Refugees in Malaysia worry government tracking system a ‘trap’. Al Jazeera. https://www.aljazeera.com/news/2022/8/11/refugees-in- malaysia-worry-refugee-tracking-system-a-trap

Qarssifi, W. (2022.11.15). As Malaysia prepares for an election, refugees watch warily. Al Jazeera. https://www.aljazeera.com/news/2022/11/15/as-malaysia-prepares-for -an-election-refugees-watch-warily

Yusof, M., Nisha, D. (2022.10.27). Stop interfering in Malaysia’s internal affairs, govt official tells UN about Myanmar deportations. Benar News. https://www.benarnews. org/english/news/malaysian/stop-interfering- 10272022133413.html

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